生育政策、民办教育与宪法平等

张千帆、张永生

去年6月,中共中央、国务院颁布《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》,在放开“三孩”的同时要求“生育、养育、教育成本显著降低”,并“推进教育公平与优质教育资源供给”、“推进义务教育优质均衡发展和城乡一体化,有效解决‘择校热’难题。”此后,中央和地方各部门出台了一系列配套教育政策,以应对生育政策的放开所带来的教育资源和住房压力,其中某些政策可能影响和制约民办教育的发展。譬如北京、天津、深圳、武汉、兰州、厦门、苏州、长春等多个城市或市辖区陆续推出了“六年一位”政策,即一套房产六年内只提供一个登记入学学位。国务院颁布的《民办教育促进法实施条例》(以下简称《实施条例》)第31条则规定,实施义务教育的民办学校应当在审批机关管辖的区域内招生,纳入审批机关所在地统一管理。就在日前,教育部办公厅还印发《关于进一步做好普通中小学招生入学工作的通知》(以下简称《通知》),要求各地全面落实公办民办学校同步招生政策;民办义务教育学校要优先满足学校所在区县学生入学需求,不得跨越设区的市招生。

面对老龄化不断加剧的中国社会结构,中央出台“三孩”政策的初衷是放开生育限制、优化人口结构,为此必须降低孩子的教育成本并推进教育公平。然而,教育公平是中国长期未能实现的“老大难”;积重难返的教育不公严重加剧了孩子的学习压力,显著增加了家庭的养育和教育成本。在优质高等教育资源严重稀缺且分布不均衡、大学招生存在严重地方保护主义的情况下,各地高考压力巨大并降解为高中乃至整个义务教育阶段的学习压力。一般家庭的孩子普遍上多个课外班,既挤压了正常的休息娱乐时间,又增添了家庭的经济负担。去年7月,为了给学生“减负”,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》,大力整顿校外培训机构,造成教辅行业哀鸿一片,但是这类运动式的行政措施治标不治本,并不能解开教育不公的制度症结,也不能实质性地改善教育公平、减轻学生负担并降低教育成本。

譬如当前各地出台的“六年一位”政策规定,一套房产在6年内只能有1名直系子女在就近学区内入学、3年内只能有1名直系子女在就近初中入学,目的是为了防止“三孩”政策挤兑当地义务教育资源并造成学区房炒作升温,从而既避免学区房频繁易手并控制房价,又减缓优质学校接受学生的压力。虽然许多这类政策都规定了符合国家生育政策的“二胎”例外,但仍然会对生育产生间接的不利影响。事实上,“学区房”本身就是义务教育资源分配严重不公产生的现象。同样作为地方政府承担的公共事业,少数学校师资力量强、教学设施优、考取重点高中或大学的学生多,因而有条件买房的家庭趋之若鹜,造成这些学区房价畸高。如果地方政府对其辖区内的学校平等分配教育资源,本不应该存在“学区房”现象。“六年一位”政策不仅不能抑制房价,反而人为减少优质义务教育资源的供给,从而进一步加剧高质量教育资源的供需矛盾;原来一套房能够满足不止一个子女的教育需求,现在可能需要购置更多的房产来满足同样需求。真正的解决之道在于地方加大义务教育的财政资助,使各学区之间生均教育经费趋于平等,促进不同学区教学质量的平等化。

即便拥有学区房并符合“六年一位”的要求,子女也不见得能就读于公立学校,因为还有户籍条件等限制。这种现象在京沪两市最为明显,同一学区的学生也分“三六九等”。北京小学入学分为京籍和非京籍学生,京籍学生优先;京籍学生中,又以“政策保障”类学生最为优先。如果一个学区的教育资源不足以容纳全部三类学生,那么非京籍学生甚至部分京籍学生即无法进入相对优质的学校。这种以户籍甚至身份为标准对学生进行不同对待的做法显然构成歧视,严重侵犯了学生接受义务教育的平等权利。

事实上,教育平等正是中国宪法的明确要求。1982年宪法第33条规定:“公民在法律面前一律平等”,第46条规定:“公民有受教育的权利”,可见国家不但有义务保证公民的受教育权,而且有义务让公民的受教育权得到平等保护。在小学和初中九年义务教育阶段,教育机构以公立学校为主,私立学校为辅,政府至少有义务实现公立学校教育资源的平等分配。在这个方面,发达国家的有益经验值得借鉴。譬如美国的公立义务教育主要由地方房产税资助,难免贫富悬殊,但联邦和州政府通过财政资助部分弥补了这一差距,使得学生的人均教育经费更趋平等。如果教育人均投入相差过大,还可依据第14修正案的“平等保护”条款提出宪法诉讼。

在公立义务教育资源不可能一下子实现学区平等的情况下,民办教育成为义务教育资源的重要补充力量,并有助于实现教育公平。户籍限制与“六年一位”等政策将某些适龄儿童挡在公立学校的大门外,但如果家庭具备一定条件,那么即便进不了中意的公立学校,至少可以选择质量较高的民办学校。事实上,即便本学区没有较好的民办学校或公立学校,还可以把孩子送到学区外的民办学校,因为公立学校出于公平考虑要求就近入学,民办学校则基于自由办学原则而限制更少。这样,“六年一位”乃至户籍要求等限制性政策的后果就没有那么严重了。在这个意义上,民办学校不仅提高了学生接受义务教育的自由度,而且也促进了教育资源分配的平等化,减轻了公立教育因为资源分配不公而造成的违宪后果。

然而,尽管《民办教育促进法》明确规定民办学校享有招生自主权,这项权利却受到其《实施条例》的限制。第31条规定,实施义务教育的民办学校应当在审批机关管辖的区域内招生;实施普通高中教育的民办学校应主要在学校所在设区的市范围内招生,只有符合省级教育行政部门有关规定的才可以跨区域招生。最近,成都市公布2022年小一和小升初招生政策,要求民办学校不得在成都市外区域招生。近日发布的教育部《通知》强调,民办学校要优先满足所在区县学生的入学需求,不得跨越设区的市招生。如上所述,坚持就近入学、减少优质公办高中跨区域招生计划有助于促进宪法平等,但是限制民办学校跨区域招生则似乎不具备合理性。这样做只能限制民办学校的招生自主与办学自由,削弱民办教育的活力及其弥补公立义务教育不足的作用。事实上,国外民办教育(如各种国际学校)不仅可以通过设置住宿学校在本国全境内自由招生,甚至可以招收境外国际学生,极大激发了教育活力并提升本国的义务教育资源。

《实施条例》和《通知》涉嫌违反《民办教育促进法》的招生自主原则,公立义务教育的资源分配不公和户籍限制更是违反了宪法第33、46条。要制止违宪或违法行为,必须存在有效的法律救济。虽然中国的合宪性审查任重道远,但似乎已初现端倪。2018年修宪,全国人大法律委员会正式更名为“宪法与法律委员会”,表明全国人大将对法律法规的合宪性审查发挥更大作用。2019年12月,全国人大常委会审议通过了《法规、司法解释备案审查工作办法》,规定“国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民”均可提出审查建议,目前主要由常委会下属的法规审查备案室进行审查并提出建议。《实施条例》是国务院颁布的行政法规,显然属于上述备案审查的范围。户籍限制与“六年一位”等措施则通常是以地方政府部门的规范性文件出现,可以通过行政诉讼或行政复议对其进行合法性审查。

教育对一个人的影响是根本而长远的,教育政策对生育的影响也是不容忽视的。在一贯重视子女教育的中国,教育却成为新时代的“三座大山”之一,压得几乎每一个家庭都透不过气来,以至于很多父母都不愿生育一胎,遑论二胎、三胎。要从根本上解决中国的生育和教育问题,从中央到地方各级政府部门都需要尊重宪法规定的平等权和受教育权,公平分配义务教育资源,并赋予民办教育最大的招生自主权,令其对中国教育资源的充分供给与公平分配发挥最大的效能。